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完善债务置换相关政策
发布时间:2017-11-14 11:24:00     浏览次数:

为加强地方政府债务管理、妥善处理存量债务、降低地方债务成本,防范化解地方债务风险,财政部自2015年开始启动政府存量债务置换工作,随着债务置换政策实施,有效缓解了地方偿债压力、降低了地方债务风险。但在政策执行过程中仍面临着部分存量债务无法提前置换,部分置换资金支付时限要求难以满足、容易出现资金沉淀,部分置换通过国库系统将置换资金直接拨付给债权人存在难度,置换资金管理使用不规范等问题,影响了债务置换政策的实施效果,亟须出台相关政策或完善现有方案加以解决。
    债务置换的意义
    (一)有利于规范地方政府债务管理。债务置换后地方政府举债只能通过发行债券方式,各级政府债务统一收到省级政府,并纳入财政预算管理,地方财政与融资平台脱钩,可以有效规范地方政府债务管理。
    (二)延长债务期限,缓解地方政府债务负担、规避地方债务风险。地方债务置换把原先地方政府负有偿还责任的银行贷款、信托产品等期限短、利率高的债务置换成低成本、期限长的地方政府债券,这样不仅可以降低地方政府债务的利息成本, 还可以优化地方政府利率结构、缓释地方政府偿债压力。
    (三)提高金融机构资产质量、缓释系统性金融风险,维护地方金融稳定。债务置换后,金融机构持有的资产从对地方政府贷款、信托计划转换成地方债,信用等级得以提高、资产形式也得以改善。
    债务置换执行过程仍面临的问题
    (一)部分存量非债券债务目前无法提前置换。债务系统中2018年及以后年度到期的企业债券和中期票据,由于债权人类型复杂以及银行间市场交易商协会不同意提前偿还等原因,目前无法提前偿还,还有部分保险融资和融资租赁等,经过债务人与债权人协商,债权人不同意提前偿还。而根据财政部相关规定,对债权人不同意在国务院规定期限内完成置换的,不再计入地方政府债务,由债权人自行偿还,这将给剩余政府存量债务置换工作顺利进行,更好发挥债务置换制度优势带来很大压力。
    (二)部分债券资金拨付时限要求难以满足,资金沉淀和重复支付利息情况存在。目前要求在收到上级置换债券资金后一个月内拨付,由于置换债券是按季度发行,一个季度的时间跨度本身就超过一个月,如果债权人不同意提前偿还,就只能按照合同约定到期偿还,而置换债券资金不允许做其他用途,在这种情况下置换债券资金在国库停留的时间就可能超过一个月,并且由于债权人不同意提前还款或融资项目未按预定时间完工等因素影响,使得一些债券置换资金下拨后,地方无法将其拨付出去,从而形成资金沉淀,在此情况下,地方财政一方面要支付债券利息,另一方面由于置换无法完成还要支付原有融资的利息。
    (三)部分置换由国库直接支付债权人存在困难。对于政府拖欠工程款债务,由于施工单位数量众多,类型复杂,债权人既有大的建筑公司,也有个人的建筑队,有的一个工程就涉及大小上百个债权人,而且在债务系统初始认定债权人时只按工程项目分类,未按债权人分类,导致目前在债务系统中没有逐一明确所有债权人,即使债务人能够提供所有债权人明细,财政部门也很难认定所提供信息的真实性和与当时存量债务的关联性。因此,此类置换由国库直接支付债权人存在困难。对于其他信托融资、融资租赁等债务,大多是通过中间通道融资,债务系统中显示的债权人可能并非最终债权人,因此实现直接支付也有一定难度。
    (四)置换债券资金使用、管理不规范情况依然存在。债务置换后,置换债券资金的使用和管理上的一些问题对债务置换的政策效果也构成一定影响,主要表现在未按规定使用、套取、挤占、滞留债券置换资金情况。一些地方未按规定将置换债券资金用于置换政府债务本金,有的用于偿还未被认定为政府债务的其他债务,有的用于经常性开支、项目支出;存在通过将债券资金转为非税收入转回财政部门,或者往来欠款不存在,仍支付债券资金等方式套取债券资金情况;存在上报债券资金结余与国库日报表资金结余不一致情况;存在新增债券支出未做资本性支出、新增债券用于抵顶以前年度工程款支出、擅自变更新增债券使用项目、置换债券偿还贷款利息和用置换债券作为资本性支出等违规使用情况,除此之外,用政府置换债券资金回补国库垫付资金、虚列偿债支出等情况在一些地方也有发生。
    政策建议
    (一)出台方案、加强协调促进无法置换债务提前还款。对于剩余政府存量非债券债务中无法提前偿还的,建议财政部门按照法治化、市场化原则针对共性问题研究制定制度管理办法,激励金融机构同意财政部门提前还款,对于特殊情况导致无法提前置换的问题,由债务人与债权人协商、谈判等方式寻求提前还款方案,确保能按期完成政府非债券存量债务的置换工作,以优化地方政府债务结构、降低地方债务利息成本,减少债券置换资金沉淀,如金融机构仍不同意提前还款,仍由债务人依法承担偿债责任,地方政府不能强制债权人实行提前偿还。
    (二)提升置换债券拨付方式和期限灵活度。建议在不违反财政资金划拨各项规定基础上,置换债券资金拨付各个地区可以参照本地实际,原则上仍需直接支付,如果债权债务关系复杂或无法确定具体债权人,可以采取转拨偿还,但转拨偿还应附上后续的明细付款手续,以确保有据可查,提升财政资金使用效率并减少资金沉淀;对与拨付时限上,在某些特殊情况下可以适当延长,但申请延长拨付时限应提供说明和依据,以提升债券资金拨付方式和拨付期限的灵活度,起到进一步缓释地方债务压力的作用。
    (三)严格置换债券支付、备案管理,提升债务置换政策效果。债券资金到位后,政府各级预算单位和非预算单位应严格按照财政国库管理制度有关规定,通过国库集中支付的方式及时足额拨付资金,在程序规范的前提下尽量减少债券资金在国库的沉淀时间,尽早发挥置换债券资金效益,避免出现置换债券资金“空转”入库和虚列支出等违规行为;加强置换债券资金使用监督管理,置换债券偿还存量债务严格逐笔对应到存量债务项目,完善签署债务置换四方协议和债权解除协议、提供还款凭证、项目备案管理等多项监管措施,定期对债券资金使用情况进行监督检查,确保债券资金的使用规范有序。
    (四)严格置换债券预算和使用管理,确保置换债资金安全使用。置换债券资金全部分类纳入一般公共预算和政府性基金预算管理,省财政债券资金下拨后,各地财政要及时调整收支预算,并报请当地政府批准和人大常委会审批,各级政府要将政府债务收支纳入本级、本单位预算管理,努力提高债务管理和预算执行的科学化规范化水平;在置换债券资金的安排使用上,严格按照国家要求,用于置换2014年底清理甄别认定的政府负有偿还责任的债务本金,不得用于支付利息,不得用于经常性支出和上新项目,不得用于偿还非政府债务。作者:任全民 张文革  来源:金融时报